【贝因绩效】从全过程工程咨询到全过程绩效管理的探索
2018年《中央国务院关于全方面实施预算绩效管理的意见》出台是为解决当前预算绩效管理存在的明显问题，通过加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系提出的意见。《意见》要求投资主管部门要加强基建投资绩效评估，评估结果作为申请预算的必备要件。如何评估，《意见》提出要各部门各单位要结合预算评审、项目审批等，对新出台重大政策、项目开展事前绩效评估。如何结合？本文围绕这样的一个问题，结合各地的实践提出几点想法。
为什么还要结合预算评审、项目审批开展绩效评估呢?事实上，一些地区并未开展预算评审就开展了绩效评估，也就是一些地方政策文件中所说的已经开展绩效评估的，可以不再进行预算评审。但项目审批不同于预算评审，一般由当地投资主管部门对决策立项报告或设计文本开展评审，最后再形成投资结论建议。其实，这需要从建设项目全链条来分析：
一般而言，全过程工程咨询按照建设项目先后工作次序，可划分为决策立项、设计、施工实施到竣工验收交付，以及考核评价等多个阶段。从最后一个环节看，对项目是不是达到预期的建设目标进行评价，需要全面评估项目的各类产出如产量、质量、成本和时间，还要评估效益如经济效益、社会效益和生态效益。而全过程绩效管理，目前对于工程完工才会涉及到效益指标的评估，事前事中主要对决策和过程开展评估，对项目能否做好开展实施方案可行性评估。折旧存在一个问题，事前绩效评估是否要重视效益性呢？虽然包括了绩效目标的审核，但并不够深入。我们大家都认为全过程绩效管理要做出实效，需要结合全过程工程咨询来认识和理解。
一是绩效目标管理。根据相关要求，编制预算时要贯彻落实上级各项决策部署，分解细化各项工作要求，结合本地区本部门真实的情况，全面设置部门和单位整体绩效目标、政策及项目绩效目标。绩效目标的管理包括设置、审核和批复。批复的绩效目标应当清晰、量化，以便在预算执行过程中进行绩效监控和预算完成后实施绩效评价时对照比较。清晰、量化的绩效目标其实没明确的标准，虽然有些地区制定了《核心绩效目标设置指引》，这也仅是方法方式层面的，对于目标的明确性与合理性并未做成指导。绩效目标来自什么地方？来自决策部署如各类政策和规划，由此形成的工作任务，从工作任务中再谋划各类项目，项目产生的各种论证和研究方案。预算部门设置绩效目标，除了要理解以上内容外，还要对绩效有深刻的认识。在政策中读懂宏观绩效，在各种方案中辨别出优劣，在指标要素权衡上更客观，不是一件容易的事情。
从另一方面分析，一个项目的产生会涉及多种直接和间接的费用，也就是事未定，而前期费用先行。其经济性如何？第一步是要从前期论证的质量方面入手，而不是人云亦云套用这些方案开展绩效评估。论证质量的高低评判取决于外聘机构的专业度和经验。比如我们在一项评估中，发现厂房的高度为10米，通过研究认为该类厂房不适宜超过5米，这样就保证了项目的成本合理性和经济性。
二是绩效运行监控。根据相关要求，各部门应对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，建立绩效跟踪机制，察觉缺陷要及时纠正，比如对存在严重问题的政策、项目要暂缓或停止预算拨款，督促及时整改落实。这样的一个过程中，各级财政部门还要按照预算绩效管理要求，加强国库现金管理，降低资金运行成本。
什么是有严重问题的政策和项目？包括不切实际的基础设施建设项目如“超级豪华”桥梁和隧道，实际使用率低，资源浪费；忽视安全的高速公路扩建项目；虚假科技园区项目：引入大量资金但难以产生实际科技成果，国家叫停以优化资源分配；不合理的水资源开发项目：可能会引起水资源的过度开发，影响生态平衡；噱头十足的文旅项目：影响当地生活和生态环境；低效能的能源开发项目：表面节能减排但存在隐患等。
如果单纯从绩效目标程度方面监控这项项目，问题也不容易发现。因此就需要对项目的论证和立项审批等实施专业的分析，要求具备工程咨询能力。如对某个港口项目开展绩效监控，发现该项目所依据的政策已经过时，但是没明确取消，我们设计了绩效监控模型全面分析多维度评价政策的绩效，最后建议在适当的时候取消该项政策。
三是绩效评价和结果应用。根据相关要求，各级财政部门应建立重大政策、项目预算绩效评价机制，健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制。这三个机制是三项密不可分的工作，目的是加强绩效评价结果应用。
绩效评价和后评价不同，后评价目的是为了更好的提高投资决策水平和投资效益，建立政府投资支持基础性、公益性、长远性重点项目建设长效机制，加强政府和企业投资项目全生命周期管理开展的评价，主要是针对项目前期决策评价：包括规划政策符合性、建设必要性评价，可行性研究报告、初步设计（含概算）文件、项目申请书及其审批或核准文件主要内容和调整情况及其评价。项目建设准备和实施总结与评价：包括开工准备、建设过程、组织管理、安全生产、资金落实和使用、竣工验收等情况及其评价。项目运行总结与评价：包括运行效果、制度建设执行等情况及其评价。项目效益效果评价：包括财务及经济效益、社会效益、生态环境损益及环保措施实施效果、资源和能源节约利用与保护效果、技术效果等评价。项目目标及可持续性评价等。而绩效评价主要是为了更好的提高财政资源配置效率和使用效益，通过决策、过程、产出和效益四个维度开展评价。
四是对全过程绩效管理的认识。对项目开展全过程绩效管理就是对项目全流程每个环节以绩效为导向加强管理。如某省扣紧压实全过程预算绩效管理链条，“事前”严格论证，先谋事、再排钱。“事中”全面监控，勤预警、早纠偏。“事后”评价问效，优者上、劣者汰。各地也在实施和完善全过程预算绩效管理工作并取得了一定的成效。但我司通过建立在全过程工程咨询上的全过程绩效管理实践，服务的品质有了大幅改善，实现了项目全过程建设流程皆能够最终靠更专业的谋划、论证、设计、造价、评审、成本分析等审核实施专业的绩效评价。
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